L'Express : Après 20 ans d'engagement, l'armée américaine quitte précipitamment l'Afghanistan, désormais aux mains des talibans. Que nous apprend la plus longue guerre menée par les Etats-Unis ?
Charles Kupchan* : La situation afghane illustre à merveille la stratégie américaine depuis la fin de la guerre froide : les Etats-Unis ont voulu trop en faire. Cette approche date des années 1990 quand le politologue américain Francis Fukuyama a annoncé "la fin de l'histoire". Il y avait alors un sentiment de triomphalisme aux Etats-Unis, l'idée que la démocratie avait gagné et qu'il était temps de mondialiser l'ordre libéral. Cette chimère est revenue nous hanter. En Afghanistan, nous nous sommes égarés quand la lutte contre le terrorisme s'est transformée en une mission impossible : imposer notre vision de l'Etat, avec un gouvernement central et une armée capable de vaincre les talibans.
Nous avons aussi constaté les limites de l'idéal libéral sur le plan économique. La classe moyenne américaine paie le prix de l'orthodoxie néolibérale. A bien des égards, comprendre Trump nécessite de revenir en arrière. Nous avons présumé de nos forces avant et après le 11 Septembre. Trump a répondu à un cri primitif qui hurlait : "Trop de mondialisation, pas assez d'Amérique."
Est-ce à dire que la promotion de la démocratie occidentale n'est plus d'actualité ?
Je pense qu'ici aux Etats-Unis, elle est passée de mode. Trump a été assez explicite à ce sujet, en proclamant que nous allions arrêter de dire aux autres comment ils devraient gouverner, et qu'en retour, personne ne devrait nous dicter notre façon de faire.
Bien sûr, Joe Biden se soucie davantage des valeurs démocratiques, mais l'idée de pousser à un changement de régime a perdu de son cachet, et même si Biden défendra les droits de l'homme et critiquera ce que font les Chinois à Hong Kong ou dans le Xinjiang, je pense que nous sommes entrés dans une phase de plus grande sobriété.
Comment en est-on arrivé là ?
C'est la combinaison de trois facteurs. Premièrement, les Etats-Unis ont pris une douche glaciale au Moyen-Orient. Nous y avons passé 20 ans, dépensé des milliards de dollars, promu les printemps arabes, qualifiés par de nombreux analystes américains de "Révolution française au Moyen-Orient". Qu'en reste-t-il ? L'Afghanistan est un cas désespéré. L'Irak est une filiale à 100 % de l'Iran. La Syrie et le Liban s'effondrent. La Tunisie, le seul pays qui a connu une transition démocratique, a maintenant un président qui a pris les pleins pouvoirs. Donc notre promotion de la démocratie au Moyen-Orient n'a pas fonctionné. Je dirais même que dans les pays où on a tenté d'imposer notre vision par la force, cela s'est retourné contre nous.
Deuxièmement, nous, Américains, avons vécu une expérience de mort imminente pour notre démocratie. Nous sortons de ces quatre ans avec une nouvelle appréciation de la vulnérabilité de la démocratie. Mais Trump n'est pas le seul. Il y a Orban en Hongrie, Kaczynski en Pologne, Erdogan en Turquie, et la liste s'allonge.
Enfin, la montée d'un bloc illibéral dominé par la Russie et la Chine est décisive. Avec une révolution copernicienne : la plus grande économie du monde d'ici la fin de cette décennie sera certainement une non-démocratie. L'ordre mondial indexé sur les démocraties occidentales est en train de changer.
Dans l'éventualité d'une attaque majeure, comparable au 11 Septembre, pensez-vous que la réponse américaine serait radicalement différente aujourd'hui ?
D'abord, je pense que le risque a été réduit, grâce à la campagne contre-terroriste menée hors de nos frontières, notamment par des frappes aériennes et de drones et des opérations de renseignement, mais aussi grâce au renforcement, en interne, des contrôles à nos frontières et à la création du Département de la Sécurité intérieure (2002). Bref, il est beaucoup plus difficile aujourd'hui pour un groupe terroriste de frapper les Etats-Unis qu'il y a 20 ans.
Par ailleurs, je pense que l'une des leçons que nous avons tirées du 11 Septembre est de veiller à ce que notre réponse soit calibrée à la nature de la menace. Avec le recul, on sait qu'il fallait aller en Afghanistan, s'en prendre à Al-Qaeda, retrouver Oussama Ben Laden et s'attaquer aux chefs de divers réseaux terroristes. Mais nous nous sommes égarés quand la lutte contre le terrorisme s'est transformée en une mission beaucoup plus large et impossible. La décision de George W. Bush d'envahir l'Irak était une catastrophe. Nous payons aujourd'hui le prix de nos erreurs, donc je crois que quelle que soit la couleur politique du dirigeant, sa réaction serait différente.
Diriez-vous que le risque terroriste a détourné l'attention d'autres menaces ?
Sans aucun doute, et pas seulement celles venues de la Chine et de la Russie, mais nous nous sommes désintéressés de tout un tas de préoccupations majeures comme la santé mondiale, le risque de pandémies, la cyber sécurité. Quand on y pense, combien de personnes ont péri lors du 11-Septembre ? Un peu moins de 3000. Bien sûr, c'est terrible. Mais quel est le bilan du Covid-19 aux Etats-Unis ? A ce jour, plus de 620 000 morts. Donc est-il bien raisonnable d'avoir dépensé autant de temps, d'énergie et d'argent à combattre le terrorisme alors qu'un virus qui a traversé nos frontières a reçu si peu d'attention au départ ?
En 1998, Madeleine Albright, alors secrétaire d'Etat, décrivait les Etats-Unis comme "la nation indispensable". En janvier 2017, juste avant de quitter son poste de vice-président, Joe Biden espérait que les Etats-Unis continueraient de remplir ce rôle. Cette pensée est-elle toujours enracinée ?
Cette question fait l'objet de nombreux débats. Mais selon moi, l'exceptionnalisme américain demeure bien vivant, et fait partie de notre identité américaine. Oui, je pense que les Etats-Unis sont dans une certaine mesure exceptionnels et qu'ils ont, ces deux derniers siècles, infléchi positivement le cours de l'histoire dans une direction progressiste.
Ce qui me dérange dans l'idée de "nation indispensable", ce n'est pas tant sur la nature de notre rôle que son étendue. Je suis persuadé que de nombreux Américains, y compris dans l'administration Biden, vous diraient que s'il y a un problème dans tel pays, les Etats-Unis doivent aller le résoudre. Or, je suis convaincu que nous ne pouvons plus faire cela. Et dans une certaine mesure, cela signifie que nous ne sommes plus indispensables, si par là nous entendons gendarmes du monde.
Comment peser sans jouer aux gendarmes, justement ?
D'abord il faut apprendre à mieux dire non. Par exemple, quand un débat a émergé dans notre pays sur l'engagement en Syrie, je faisais partie de ceux qui disaient : avez-vous perdu la tête ? Nous venons d'essayer en Irak et en Afghanistan, et c'est un désastre. Pourquoi voulez-vous renverser Assad ? Selon moi, nous devons mettre la barre plus haut avant de décider d'aller faire la guerre. Nous devons être sûrs à 100% qu'une telle intervention va servir les intérêts américains. Par ailleurs, il faut investir davantage dans des solutions non militaires, la diplomatie préventive, le soutien économique, le rôle à l'ONU et des organisations régionales. Les Etats-Unis ne peuvent pas être la solution de dernier recours, car c'est en partie ce qui nous a menés à Donald Trump.
Dans votre dernier livre, vous avancez que l'exception américaine a longtemps été liée à sa politique isolationniste. L'Amérique opère-t-elle un retour à ses fondamentaux ?
Pendant très longtemps, l'exception américaine a reposé sur sa position en retrait du monde. Les Pères fondateurs ont fixé le cap en disant que l'ingérence à l'étranger se ferait au détriment de la liberté et de la prospérité à l'intérieur. George Washington, le premier président des Etats-Unis, a déclaré dans son discours d'adieu en 1796 : "La grande règle de conduite que nous devons observer vis-à-vis des pays étrangers consiste à étendre nos relations commerciales mais à avoir le moins de liens politiques possibles avec eux. Pendant près de 150 ans, les Etats-Unis ont suivi ce credo. Ce n'est qu'avec Pearl Harbor que l'exception américaine est devenue synonyme d'interventionnisme. Aujourd'hui, en 2021, l'un des défis de Biden est de trouver ce juste milieu entre isolationnisme et internationalisme. Avec une vaste question : Peut-il reculer sans s'isoler ?
Cela implique d'inventer un nouveau modèle ?
Cela exige avant tout une retenue qui a fait défaut à Donald Trump : il a entendu l'électorat américain las de cette mondialisation à outrance et appuyé à fond sur le frein, insulté ses alliés, imposé des taxes douanières. A Biden maintenant de rectifier le tir.
Aujourd'hui, il essaie de trouver cet équilibre : d'un côté, il revient dans les institutions internationales, renoue la relation transatlantique, défend les droits humains ; de l'autre, il continue le retrait au Moyen-Orient et pose des garde-fous au libre-échange. Il pratique ce qu'il appelle "la politique étrangère pour la classe moyenne", c'est-à-dire grosso modo l'"America First" de Trump... avec le sourire !
Je plaisante à moitié, mais à bien des égards, Biden met au premier rang les Américains et soutient que la politique extérieure doit servir les intérêts de l'Américain moyen. Mais cela a aussi beaucoup à voir avec des mesures à l'intérieur : les infrastructures, la couverture maladie, les crèches, la réforme migratoire, etc.
Quelle est la capacité actuelle des Etats-Unis de projeter leur puissance à l'étranger ?
Les capacités sont bien présentes, malgré la posture moins interventionniste de Trump puis de Biden. Il n'y a pas eu de grosses coupes dans le budget de défense, par exemple. L'armée conserve donc des capacités aériennes, maritimes, et de troupes au sol, ainsi que des drones. Il n'y a pas de gros changement en vue sur ce plan. En réalité, Biden est même revenu sur la décision de Trump de retirer 12 000 soldats américains déployés en Allemagne. Le plus gros changement à venir est au Moyen-Orient et dans une certaine mesure en Afrique. Mais en Europe et en Asie-Pacifique, il faut s'attendre non pas à un retrait, mais à une plus forte présence américaine. Toutefois s'il doit y avoir une quelconque intervention militaire, je pense qu'elle sera désormais essentiellement aérienne.
Qu'en est-il des moyens non-militaires ? Le soft power ?
Sur ce plan, la présidence Trump a fait beaucoup de dégâts, la réputation de l'Amérique dans de nombreuses régions du monde s'est effondrée. Avec le retour des Etats-Unis à la table du monde (réintégration de l'accord de Paris sur le climat, de l'Organisation mondiale de la santé, renégociation en cours de l'accord nucléaire iranien), Biden a amorcé ce changement. L'un des plus grands atouts des Etats-Unis depuis les années 40 a été de constituer un réseau d'alliés. La Chine, elle, a vraiment un partenaire dans le monde : la Russie.
Justement, lorsque vous parlez de "reculer sans s'isoler", il s'agit aussi ne pas laisser trop de terrain à la Chine...
L'ascension de la Chine est le nouveau paradigme de la politique étrangère américaine. Et la coopération entre Pékin et Moscou amplifie leurs puissances respectives. C'est pourquoi Biden doit s'atteler à diviser ses deux rivaux, comme l'a fait Richard Nixon en 1972, en rendant visite à la Chine.
Mais Biden doit aussi éclaircir sa stratégie vis-à-vis de Pékin. Quel est son plan ? Nous vivons maintenant dans un monde irréversiblement globalisé. Il n'y a pas de retour à un affrontement de blocs comme pendant la Guerre froide. Il nous faut engager une profonde réflexion sur notre façon de traiter avec un pays comme la Chine, devenu le premier partenaire commercial de l'Allemagne, qui étend son projet des routes de la Soie jusqu'en Afrique, et s'installe en Amérique latine. Nous devons faire avec, trouver des voix de coopération avec la Chine. Car nous ne pourrons pas régler les grands défis de notre temps - le changement climatique, la prolifération nucléaire, les pandémies, la sécurité globale - sans ce pays.
Pourtant le président insiste sur le combat entre démocraties et autocraties, en visant au premier chef la Chine...
A mon sens, c'est une erreur. Il nous faut plus de pragmatisme, moins d'idéologie. L'idée d'un clash historique entre la Chine et les Etats-Unis me paraît dangereuse et j'estime que nous devrions davantage nous concentrer sur les meilleurs moyens pour préserver la stabilité dans un monde multipolaire. Par ailleurs je pense que récit sur le "choc" entre démocraties et autocraties pousse la Chine dans les bras de la Russie et éloigne les Etats-Unis de ses alliés démocratiques. Je ne suis pas sûr que la France et ou l'Allemagne courent après un face-à-face avec la Chine. Pas plus que les Sud-coréens, les Japonais ou les Indiens.
*Charles Kupchan, professeur à l'université de Georgetown (Washington), auteur du livre "Isolationism, A History of America's Efforts to Shield Itself From the World (Oxford University Press, Octobre 2020, non traduit)