Loi NOTRe : les maires de France cherchent leur place

De sa grand-mère cancalaise Arnaud Carré a conservé l'habitude de se méfier des ciels instables. "Attention au grain !" lui répétait cette descendante de terre-neuvas, en référence à ces coups de vent redoutés des marins. Ces temps-ci, le maire du Quiou, un village campagnard de 340 habitants dans les Côtes-d'Armor, garde le conseil de son aïeule à l'esprit. Moyens financiers en baisse, réorganisations au pas de charge, fin brutale des emplois aidés... "Les élus municipaux naviguent à vue depuis quelques années", estime Arnaud Carré.

Certes, cet ancien UDI qui a parrainé Emmanuel Macron à la présidentielle se réjouit de voir les dotations budgétaires stabilisées depuis deux ans. Mais, à neuf mois des prochaines municipales, ce cadre commercial dans l'imprimerie hésite à rempiler pour un troisième mandat. "J'ai encore beaucoup d'ambition pour mon village, mais trop d'incertitudes pèsent sur l'avenir des communes. Le gouvernement doit rapidement éclaircir les choses", explique l'élu breton de 53 ans. Paris a entendu le message. Très marqué en milieu rural, "Le blues des maires", titre d'une note du sénateur socialiste Eric Kerrouche publiée en novembre par la fondation Jean-Jaurès, inquiète Emmanuel Macron. Lequel redoute une crise des vocations en 2020. "Ce maillon démocratique essentiel ne doit pas être affaibli", avertit le député LREM du Gers Jean-René Cazeneuve, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale. La crise des gilets jaunes et le besoin d'écoute exprimé par la population ont renforcé la préoccupation de l'Etat de disposer de relais sur le terrain. Durant trois mois, les rencontres du président Macron avec les élus, dans le cadre du grand débat national, ont achevé de le convaincre.

À Grand-Bourgtheroulde (Eure) puis à Souillac (Lot), devant des centaines de maires rassemblés, chacun a pu vider son sac. Des séances de thérapie collective, complétées par les cahiers de doléances et les contributions des associations d'élus locaux. "Deux éléments ont émergé de ces échanges : la nécessité de doter la République d'un véritable statut de l'élu ; et celle de gommer les 'irritants' de la loi NOTRe [loi portant nouvelle organisation territoriale de la République], c'est-à-dire ses points les plus contestés", indique un conseiller de Sébastien Lecornu, le ministre chargé des Collectivités territoriales. Lequel doit présenter à la mi-juin un projet de loi sur ces questions.

"Big is beautiful"

La loi NOTRe est le croque-mitaine des élus locaux, qui l'accusent de tous leurs maux. Adopté en 2015, le texte est le troisième volet d'une réforme d'ensemble qui a instauré les métropoles et redessiné la carte des régions françaises : il s'agit de mieux répartir les compétences (développement économique, action sociale, transports, etc.) entre les différentes strates de collectivités. La loi renforce considérablement les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Avantage : cette mutualisation des ressources permet les investissements lourds qui profitent aussi aux plus petits villages. Inconvénient : Bercy en profite pour mettre encore plus son nez dans les dépenses des 36 000 mairies du pays.

Un regroupement des EPCI existants est lancé. Mot d'ordre : "Big is beautiful". Le seuil minimal est fixé à 15 000 habitants. En un an, le nombre de communautés (de communes ou d'agglomération) et de métropoles passe de 2 062 à 1 266. "Ces fusions ont déstabilisé des intercommunalités. Parfois, les préfets sont allés trop loin", reconnaît-on aujourd'hui au gouvernement.

L'identité des petites communes étouffée ?

Les Côtes-d'Armor n'échappent pas à ce remembrement à la hache. Le 1er janvier 2017, on ne compte plus que 8 "interco", elles étaient 22 avant la loi. Le village du Quiou intègre Dinan Agglomération, un monstre de 64 communes et 96 000 habitants. Un EPCI taille XXL, qui court sur une soixantaine de kilomètres du nord au sud, depuis le cap Fréhel jusqu'au bourg rural de Plouasne. Mais ce vaste territoire correspond-il à un véritable bassin de vie ? "Les Plouasnais vont rarement jusqu'à la mer, c'est bien trop loin", maugrée le maire (LR) Michel Daugan. Comme lui, nombre d'élus craignent de voir l'identité de leur commune étouffée au sein des nouvelles structures.

De fait, toute fusion s'accompagne d'une harmonisation des politiques menées jusque-là par les communes, qu'il s'agisse d'urbanisme ou de prévention des inondations. Arnaud Carré s'est occupé de la fusion des six offices du tourisme qui existaient sur le territoire. L'enjeu ? Déterminer une stratégie cohérente qui convienne autant à la station balnéaire de Saint-Cast-le-Guildo qu'aux villages de la Bretagne intérieure, tournés vers le tourisme vert. "Recentrer les missions des personnels, lancer les plans de formation, tout cela demande énormément de travail", reconnaît le maire du Quiou.

D'autant que, sous l'impulsion de son président, Arnaud Lécuyer, jeune maire (PS) du village de Saint-Pôtan, Dinan Agglomération joue les élèves modèles, accumule les compétences obligatoires et facultatives, devance les échéances. Avec, à la clé, un coup de pouce financier de l'Etat. "On est sans doute allé trop vite", admettent plusieurs maires. "Le principe, c'est de définir d'abord le projet de territoire, puis de s'emparer des fonctions nécessaires à sa réalisation. A Dinan Agglo, ça a plutôt été l'inverse", regrette un élu du secteur. Contacté par L'Express, Arnaud Lécuyer n'a pas souhaité répondre à nos questions.

"La démocratie, c'est un sacré boulot"

Pris dans un tourbillon de dossiers, certains maires peinent à trouver leur utilité. C'est moins un problème de rapports de forces politiques - la coopération reste la règle - qu'une question d'échelle. Ils aimaient travailler en petit comité avec leurs homologues des localités voisines ? Les voilà plongés au sein d'assemblées pléthoriques - le conseil communautaire de Dinan Agglo compte 91 membres - où une petite commune ne pèse qu'une seule voix. Les réunions en journée se multiplient, les déplacements aussi. Tout cela pour une indemnité mensuelle de 500 à 700 euros lorsqu'on est maire de village... Parfois, l'implication diminue. "Dans les commissions, sur 25 membres, une douzaine seulement siègent régulièrement", assure Michel Daugan.

"La démocratie, c'est un sacré boulot", plaisante le Vosgien Michel Fournier, premier vice-président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF). Son village, Les Voivres, 340 habitants, a intégré en 2017 Epinal Agglomération, un mastodonte de 78 communes. Le septuagénaire au verbe haut dépeint le désarroi des "petits maires" lors des réunions plénières. "Beaucoup n'osent pas prendre la parole en public et ils connaissent mal le fond des dossiers, souvent techniques. Le travail est mâché par les services administratifs et les élus valident plus qu'ils ne décident."

Plus de moyens

Il regrette l'époque où lui-même présidait une intercommunalité à taille humaine, où, dit-il, élus et agents formaient une grande famille. "Désormais, l'administration de l'agglo est une construction pyramidale dirigée par un DGS [directeur général des services] tout-puissant", explique Michel Fournier. Il sourit de la remarque d'une technicienne venue d'Epinal quelques jours plus tôt pour présenter aux habitants des Voivres le plan local d'urbanisme intercommunal (Plui). "En arrivant, elle a dit être contente de découvrir le secteur", raconte-t-il, regrettant que, dans nombre d'EPCI, "toute la réflexion tourne autour de la ville-centre". Au fond, souligne-t-il, la loi NOTRe reproduit au niveau local le regard porté par les énarques parisiens sur le reste du pays.

Délégué général de l'Assemblée des communautés de France (ADCF), Nicolas Portier reconnaît l'existence de tensions au sein des EPCI mais les replace dans un contexte budgétaire tendu. Plus tranché, ce ministre invite chacun à balayer devant sa porte. "Les maires devraient s'impliquer davantage dans la vie générale de l'intercommunalité et pas seulement dans celle de leur commune."

L'intercommunalité, "un mal nécessaire" ?

Les intéressés doivent pourtant rendre des comptes à leurs administrés. Des citoyens exigeants qu'il faut souvent convaincre des vertus des grandes intercommunalités. "C'est un mal nécessaire", résume un maire des Côtes-d'Armor. Un EPCI XXL a des moyens importants. L'intercommunalité participe ainsi au financement de la rénovation de la ligne ferroviaire Dol-Lamballe et d'une déviation routière à Plancoët. "On devrait communiquer davantage auprès de la population, car, au bout de deux ans, le bilan est positif", juge Arnaud Carré. Il reconnaît toutefois que la tâche est ardue. "Dinan est à 15 kilomètres du Quiou. Mais, pour les habitants, c'est trop loin. Quand ils reçoivent une facture, se déplacer au siège de l'agglo pour obtenir des explications est compliqué. Chez moi, beaucoup de personnes âgées ne disposent pas d'Internet", témoigne le maire.

Ce sentiment d'éloignement, voire d'abandon, auquel les EPCI tentent de répondre par des antennes locales, se double parfois de mauvaises surprises. Dans certaines intercommunalités, la taxe des ordures ménagères a bondi de près de 10 % après le regroupement. Des petits détails... qui n'en sont pas, susceptibles d'entretenir la colère sociale. "A force, les gens ne râlent même plus. Mais ils votent Marine Le Pen", prévient le maire du Ferré (Ille-et-Vilaine), Louis Pautrel.

Ce vice-président de l'AMRF s'inquiète du transfert programmé de la compétence eau et l'assainissement aux EPCI. Un choix de l'Etat pour sécuriser les investissements dans les installations comme la répartition de la ressource. Les maires ruraux, eux, veulent garder le droit de choisir. Ils citent le cas de Saint-Guilhem-le-Désert, dans l'Hérault, où le prix du mètre cube payé par l'habitant a triplé depuis sa prise en charge par l'intercommunalité. Il arrive aussi que les tarifs baissent. "Cette harmonisation entre communes traduit également la solidarité et l'intérêt général, juge le député LREM Jean-René Cazeneuve. Et cela peut se lisser dans le temps."

Comment peser davantage sur les choix de l'EPCI ? En utilisant les voies offertes par une autre loi de 2015 ! Celle-ci encourage la fusion de communes existantes pour en créer une nouvelle. "Plus on a d'habitants, plus on est écoutés au sein de l'agglomération, note le maire de Plouasne, Michel Daugan. Et puis mutualiser les moyens humains et financiers permet de retrouver des marges de manoeuvre et donc de sortir de la dépendance." L'an dernier, il a proposé le mariage aux villages de Saint-Juvat et du Quiou. Mais le projet a échoué. Longtemps intéressé, Arnaud Carré s'est résigné au célibat. "La population n'était pas prête."

ZOOM : Une nouvelle loi pour apaiser les tensions

En attendant la relance, cet été, de la réforme constitutionnelle, qui instaurera le droit à la différenciation pour les collectivités, et une nouvelle étape de la décentralisation l'an prochain, le ministre chargé des Collectivités territoriales, Sébastien Lecornu, veut rassurer les maires et favoriser leur engagement. S'il n'est "pas question de détricoter la loi NOTRe", précise son entourage, le projet de loi, dont les grandes lignes seront présentées à la mi-juin, répondra aux critiques soulevées.

Le gouvernement veut revoir la gouvernance des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), avec une meilleure représentation de chaque commune et le renforcement du rôle des maires dans les instances. De la souplesse devrait être introduite dans la répartition des compétences, par exemple pour la gestion d'un équipement collectif. Enfin, le texte devrait faciliter les conditions de sortie d'un EPCI. Le 18 janvier, à Souillac (Lot), Emmanuel Macron avait plaidé pour "une intercommunalité choisie et non pas forcée".

En revanche, rien n'est tranché sur la compétence eau et assainissement, dont le transfert aux communautés d'agglomération est prévu en 2020 (et en 2026 pour les communautés de communes). Les maires ruraux refusent le caractère obligatoire de ce transfert. Faute de consensus, le statu quo prévaudrait.

Enfin, le texte devrait esquisser un embryon de statut de l'élu, serpent de mer de la vie politique. L'accès à des formations et des dispositions facilitant les allers-retours entre activité professionnelle et mandat électif seraient prévus. Et la rémunération ? "La question se pose, mais le sujet est délicat", explique le député LREM Jean-René Cazeneuve.