C'était une fonction diplomatique jusqu'ici méconnue. Mais Ségolène Royal a donné un coup de projecteur sur les ambassadeurs thématiques. Le Parquet national financier (PNF) a ouvert en novembre 2019 une enquête préliminaire concernant l'usage fait par l'ex-candidate socialiste à la présidentielle des moyens mis à sa disposition en tant qu'ambassadrice des Pôles, l'un des 21 postes d'ambassadeur thématique actuellement occupé, comme le précise le ministère des Affaires étrangères sur son site depuis quelques semaines.
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Mardi, à la suite des révélations du Canard Enchaîné, l'ex-ministre de l'Environnement avait annoncé que l'exécutif envisageait de "mettre fin" à ses fonctions en raison de ses régulières critiques à l'égard du gouvernement. Une affaire qui illustre bien les zones de flou entourant les postes d'ambassadeurs thématiques.
L'Express fait le point sur cette fonction, apparue en 1998 sous la présidence de Jacques Chirac, à l'époque pour suivre la Conférence du millénaire, rappelait le Sénat en 2008.
En quoi consiste la fonction d'ambassadeur thématique ?
En 2017, dans le cadre d'un rapport sur le projet de loi de finances pour 2018, le ministère des Affaires étrangères (MAE) indiquait que "la décision de créer des postes d'ambassadeurs thématiques est prise lorsque des sujets d'actualité ou des problématiques le justifient".
"Il doit s'agir alors de sujets qui prennent une ampleur particulière nécessitant qu'une personne soit clairement identifiée comme le coordonnateur d'une action éminemment diplomatique, transversale au regard de l'organisation des services du ministère et, le plus souvent, interministérielle", expliquait alors le Quai d'Orsay.
"L'ambassadeur thématique est chargé des négociations sur des événements précis. Il représente la France auprès de tous les pays et toutes les instances internationales", note une source diplomatique auprès de l'Express. Dès sa nomination, il ou elle reçoit une lettre de mission avec "une description précise" de ses missions, précise cette source.
Contacté par l'Express lundi matin, le MAE n'a pas répondu à nos questions lundi. Ce mardi midi, il nous renvoie vers un article venant d'être mis en ligne sur le site du Quai d'Orsay décrivant le rôle confié à ces ambassadeurs thématiques, comme "une mission particulière sur un sujet précis" ou "une mission de coordination interservices ou interministérielle".
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Le MAE justifie a priori le titre d'"ambassadeur" par le fait que l'agent "représente la France dans des instances et lors de négociations multilatérales, où ses homologues sont souvent eux-mêmes ambassadeurs et parce qu'il est appelé à avoir pour interlocuteurs des membres de gouvernement ou des chefs d'Etat".
"Ce titre leur donne plus d'autorité dans leur fonction vis-à-vis de leurs interlocuteurs étrangers", observe auprès de l'Express René Dosière, président de l'Observatoire de l'éthique publique.
En 2011, notait l'actuel sénateur LREM Richard Yung, alors rapporteur spécial pour la mission "Action extérieure de l'Etat", 16 des 28 ambassadeurs thématiques étaient des agents du Quai d'Orsay. "Le profil des autres titulaires variant entre la politique, d'autres administrations et des fonctions du secteur privé". "C'est quand même un moyen de récompenser des gens", persifle Dosière.
Les ambassadeurs thématiques sont-ils astreints au devoir de réserve ?
Cette "récompense" n'empêche par certains de s'exprimer, un peu trop au goût du gouvernement. Sur BFMTV dimanche dernier, la ministre de la Transition écologique et solidaire Élisabeth Borne avait ainsi lancé un ultimatum à Royal : "Je pense qu'elle va devoir faire un choix : soit elle veut rester ambassadrice, et évidemment il y a un devoir de réserve, soit elle veut avoir sa liberté de parole (...) et dans ce cas il faut qu'elle ne soit plus ambassadrice soumise à une obligation de réserve".
Les fonctionnaires sont en effet soumis au devoir de réserve. Comme le rappelle le portail de la fonction publique, ce devoir de réserve "s'applique de manière particulièrement forte aux titulaires de hautes fonctions administratives, tant ils sont directement concernés par l'exécution de la politique gouvernementale". "Certains ambassadeurs thématiques ne sont pas fonctionnaires. Mais qu'importe, car le devoir de réserve est lié à la fonction et non pas au statut", précise une source diplomatique.
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René Dosière et Matthieu Caron, eux, préfèrent parler de "devoir de loyauté". Les ambassadeurs thématiques sont "là pour parler au nom de la France", estime ce dernier, directeur général de l'Observatoire de l'éthique publique, joint par l'Express.
Selon lui, "on ne peut pas critiquer publiquement la politique gouvernementale" quand on exerce cette fonction, révocable à tout moment par l'exécutif. "Les mots de Jean-Pierre Chevènement, à savoir 'un ministre ça ferme sa gueule ou ça démissionne', ça marche aussi pour les préfets ou les ambassadeurs", estime René Dosière.
Pourquoi le flou règne-t-il sur leurs moyens alloués ?
Si certains ambassadeurs thématiques ont parfois été nommés via une simple note de service du Ministère des affaires étrangères, les nominations passent désormais toutes en Conseil des ministres et sont publiées au Journal officiel.
Le flou entoure en revanche la rémunération pour ce poste, le nombre de collaborateurs, ainsi que les frais de mission à l'étranger et de représentation en France. Selon nos informations, chaque ambassadeur thématique dispose a minima d'un chargé de mission.
Comme l'a révélé la cellule d'investigation de franceinfo, Royal dispose de trois collaborateurs et d'une enveloppe de 100 000 euros de frais de mission et de représentation mise à sa disposition par le ministère des Affaires étrangères et le ministère de la Transition écologique. Royal, qui occupe cette fonction de façon bénévole depuis le 28 juillet 2017, a par ailleurs été mise en cause pour avoir utilisé à des fins personnelles l'enveloppe mise à sa disposition pour ses frais d'ambassadrice.
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En 2011, le budget total accordé aux 28 ambassadeurs thématiques de l'époque n'atteignait même pas les 725 000 euros, "un enjeu budgétaire réduit", notait Richard Yung. Ce budget annuel était deux fois plus conséquent (2,02 millions d'euros) en 2016, comme on peut le lire dans le rapport sur le projet de loi de finances 2018. Pour l'ensemble des ambassadeurs thématiques, les frais de missions et de transport représentaient alors un montant total de 165 000 euros.
"Le coût pour 2019 de la masse salariale, charges sociales comprises, des ambassadeurs thématiques du MAE s'élève à 1,96 millions d'euros", précisait en novembre dernier le sénateur Vincent Delahaye. "Sur ces 21 postes relevés en 2019, deux ne sont pas rémunérés, trois ne perçoivent pas de rémunérations complémentaires au titre de leurs fonctions, dans la mesure où ils exercent déjà d'autres fonctions pour lesquelles ils sont rémunérés, et 16 sont rémunérés par le MAE au titre de leurs fonctions d'ambassadeur thématique", détaillait-il.
Existe-t-il des critères pour mesurer leur efficacité ?
L'enquête de franceinfo rapportait que l'ex-candidate à la présidentielle a été absente à de nombreux rendez-vous diplomatiques. Cet absentéisme jette une lumière crue sur le travail effectif des ambassadeurs thématiques. Et ce d'autant plus qu'aucun rapport d'activité n'est disponible.
"Les ambassadeurs rédigent de nombreuses notes envoyées au MAE, mais pour quelle efficacité ? Il n'y a pas d'indicateur crédible", juge la députée LREM Anne Genetet, membre de la commission des Affaires étrangères, contactée par l'Express.
"Un ambassadeur thématique a aussi vocation à rendre compte de son travail. Il serait bien d'avoir une page sur le site du Quai d'Orsay, notamment pour voir à quelles réunions il participe", estime Régis Juanico, joint par l'Express.
En décembre dernier, le député Génération.s a adressé une question écrite au gouvernement pour "demander de communiquer les rapports d'activité de ces ambassadeurs thématiques pour les années 2017 et 2018 et de transmettre le détail du coût, à l'euro près, de tous ces déplacements pour l'année 2019". Le MAE n'a pas encore répondu.
"Il est important que le ministère s'attelle à faire la transparence, au-delà de la simple liste des personnalités nommées", souligne Juanico.
"Un certain nombre d'entre eux font sans doute un travail remarquable, mais certaines révélations discréditent leur travail. Il ne faut donc pas envisager la suppression de ce type de poste, mais la clarification", souligne Matthieu Caron. Une clarification plus que jamais nécessaire.