Bouc émissaire ou symbole de la dérive de la politique migratoire européenne ? À Bruxelles, les avis divergent toujours après le départ du patron de Frontex, Fabrice Leggeri. Sur la sellette depuis deux ans, l'énarque français de 54 ans a finalement démissionné de son poste à la tête de l'agence européenne de gardes-frontières, le 29 avril, après avoir perdu la confiance de son Conseil d'administration.
Frontex, une agence critiquée de toutes parts
Son départ a été applaudi par les ONG de défense des migrants, la gauche au Parlement européen et par les médias, tel l'hebdomadaire allemand Der Spiegel, dont les enquêtes ont mis en cause le travail de l'institution basée à Varsovie. "La démission du directeur est un premier pas pour mettre les droits humains à l'agenda de l'agence. Il faut maintenant des changements fondamentaux dans sa structure et sa culture", a ainsi tweeté l'écologiste néerlandaise Tineke Strik, très en pointe sur ce dossier.
Depuis octobre 2020, Frontex a régulièrement été accusée de fermer les yeux sur des refoulements illégaux de migrants aux frontières de l'Union européenne. Son directeur et son entourage se voient aussi reprocher leur gestion du personnel, trop autoritaire, trop solitaire, peu respectueuse des procédures, alors que l'agence est en forte croissance. Devenue la plus importante de l'Union européenne, elle emploie près de 2000 personnes et son budget annuel s'approche du milliard d'euros.
Après des critiques du Parlement européen, qui vient encore de refuser de signer la décharge pour l'exécution du budget 2020 de l'agence, après celles de la Cour des comptes de l'Union, ce sont les investigations de l'organisme européen de lutte anti-fraude (Olaf) qui ont précipité la chute de Fabrice Leggeri. Selon ceux qui en ont pris connaissance, le rapport de plusieurs centaines de pages - qui n'a pas été rendu public - l'accable. L'Olaf, d'ordinaire spécialisé dans les fraudes financières, a reçu des témoignages de harcèlement moral à l'intérieur de l'institution. Et surtout, il valide aussi les griefs concernant les refoulements.
Der Spiegel a eu accès à certaines photos du rapport d'enquête. Prises par un avion de Frontex, elles détaillent précisément un incident d'avril 2020 au cours duquel les garde-côtes grecs ont repoussé des migrants vers les eaux turques au large de l'île de Lesbos. Le directeur exécutif a demandé des comptes par écrit au gouvernement grec, mais n'a pas poussé plus loin après la réponse apaisante d'Athènes. Ses détracteurs estiment qu'il aurait dû alerter l'officier chargé du respect des droits fondamentaux au sein de l'agence.
Des interrogations sur la mission et le mandat de Frontex
L'épisode est en réalité symptomatique des ambiguïtés autour des missions de Frontex. Au printemps 2020, il faut se souvenir qu'Athènes accusait la Turquie d'instrumentaliser les migrants dans une forme de guerre hybride. Le régime turc avait aussi facilité l'arrivée de milliers de personnes à Evros, à la frontière terrestre entre les deux pays. Fabrice Leggeri a tenu compte du contexte géopolitique dans son évaluation de la réponse grecque. Mais pour les enquêteurs d'Olaf, c'est l'inquiétude sur le respect des droits humains qui aurait dû prévaloir. "Discrètement mais efficacement, un nouveau récit s'est mis en place. Il postule que le coeur du mandat de Frontex serait de surveiller si les Etats membres respectent les droits fondamentaux à leurs frontières extérieures", déplore l'ex-directeur dans une lettre au personnel expliquant sa démission.
A quoi sert Frontex ? C'est effectivement la question qui se pose en filigrane de ce départ. Au niveau politique, rares sont ceux qui ont pris ouvertement la défense du directeur sortant ces derniers jours. Mais en coulisses, les questions qu'il pose sont jugées pertinentes. "Leggeri paie sa manière d'être et sa gouvernance, cela ne veut pas dire qu'il ne faut pas tenir compte de son message", estime un diplomate.
En Europe, certains s'inquiètent que l'agence européenne puisse devenir "l'Amnesty international" des gardes-frontières. "Nous ne voulons pas de refoulement, mais les gardes-frontières européens forment un corps de sécurité, ils ne sont pas là pour faire du travail social", tranche l'entourage d'un ministre européen. Désormais, les missions Frontex sont systématiquement accompagnées de moniteurs indépendants chargés du respect des droits. Ils notifient tous les incidents qu'ils constatent sur le terrain. De quoi décourager les capitales d'appeler les gardes-frontières européens à la rescousse.
La France, dans son rôle de présidente du Conseil de l'Union européenne, a même proposé un mécanisme qui prévoit que les États membres s'envoient des renforts mutuels sans passer par la case Frontex... "Comment voulons-nous concilier une gestion et un contrôle efficace de la frontière avec le principe de non-refoulement ?, s'interroge la chrétienne-démocrate allemande Lena Düpont, qui préside le groupe de contrôle de Frontex au Parlement européen. Ce n'est pas une question à laquelle Frontex peut et doit répondre seule, c'est au niveau politique qu'il faut trouver une solution."
La nomination d'un nouveau directeur ou d'une nouvelle directrice peut fournir l'occasion de cette clarification. "Il faut une doctrine claire, mais il faut avoir un débat posé, pas idéologique, analyse un diplomate européen. Soit il y a un problème de cadrage des règles, soit il y a un problème de culture : nous ne sommes pas habitués à ce genre de missions pour l'UE." Traditionnellement, ce sont les Etats qui déploient des hommes et femmes en armes pour défendre leurs frontières. Reste que ces dernières années, les 27 ont investi beaucoup d'argent et de capital politique dans l'agence Frontex. A eux maintenant de dire ce qu'ils veulent en faire.